近几年，我国运作了年夜量的PPP项目，很多项目在当局（实行机构）和社会本钱签约并进入扶植期后呈现了各类问题，严重影响了项目标推动。笔者近期就接触到几个扶植期呈现严重问题的PPP项目，这些项目发生的矛盾终究仍是落在了当局头上，这激发了笔者对项目实行机构该当若何有用进行扶植期风险管控的思虑。

1、案例介绍

（一）案例一

某市一个市政工程类PPP项目，扶植内容首要为道路、桥梁、公园等，项目总投资约23亿元。项目在2017年签约落地，中标社会本钱为一家央企施工单元和一家投资公司构成的结合体，中标价为投标单元中的最低价。

项目落地后，一方面社会本钱方成立了项目公司但迟迟未注入项目本钱金，未提交扶植期履约保函，也未完成融资交割；另外一方面社会本钱方中的施工单元经由过程垫资、拖欠分包单元工程款等体例组织了如火如荼的施工。2018年头，因社会本钱方拿不出项目本钱金和融资情况转变致使没法落实融资，项目“烂尾”，此时已完成了约8亿元的工程。

项目“烂尾”后，迟迟拿不到工程款的单元最先围堵当局年夜门，遭到断头路影响确当地公众最先不竭的进行投诉和信访，年夜量的矛盾都甩到了当局的头上，但当局财务吃紧，没法经由过程直接投资解决项目扶植资金；而项目自己也由于存量过年夜，难以找到新的社会本钱方接盘。

（二）案例二

某市一个医疗类PPP项目，总投资约6亿元，项目在2017年签约落地，中标社会本钱为某团体下两家子公司构成的结合体，此中一家子公司负责投资，另外一家子公司负责施工。

社会本钱中标后成立了项目公司，并注入了1.8亿的项目本钱金，随后很快完成了4个亿贷款的融资交割，项目顺遂开工扶植。截至2018年末，项目一向正常施工，但项目公司一向未提交扶植期履约保函。

2019年年中，项目实行机构发现工程进度最先变得迟缓，根基处在停工状况，但不知道甚么缘由，除发函给项目公司外，没有此外有用手段催促项目按进度施工。2019年末审计部分对项目进行审计时发现，项目现实施工约2亿，但付出给施工单元的工程款约4亿，深挖后发现项目公司伙同社会本钱、监理单元虚造工程量，调用了2亿项目扶植资金，且该笔资金已难以追回。

项目停工后，一边是孔殷盼愿项目建成投入利用的公众，一边是项目2亿元的扶植资金缺口难以解决，困难留给了当局。

2、扶植期风险掉控的缘由

上述两个案例从项今朝期预备到签约落地都比力顺遂，项目标运作法式也正当合规，项目实行机构与社会本钱均签定了权责了了的《PPP合同》，但最落后入扶植期都呈现了比力严重的问题，给实行机构和当局带来很年夜困扰。虽然如斯，对低价中标和其他履约问题，我们没法肯定社会本钱投标时是不是有误判，也没法肯定社会本钱介入项目标念头是不是不敷纯正，但这不是本文会商的内容，我们权且认为社会本钱的初心没有问题。常规来说，PPP项目扶植期的投资、融资、扶植等风险该当由社会本钱来承当，但这些风险一旦产生，就会传递到实行机构和当局，演化成实行机构和当局面对的风险。从实行机构角度阐发，这些风险产生后掉控的缘由安在？笔者认为有以下几方面。

（一）实行机构选择社会本钱不敷稳重和科学

PPP项目比如是当局和社会本钱的一场“婚姻”，想要婚姻幸福，最主要的条件是选好成婚对象。一样的，想要PPP项目顺遂实行，实行机构必需选好社会本钱。

一些PPP项目实行机构在选择社会本钱时不敷稳重和科学，没有充实领会潜伏社会本钱的布景、投融资能力、事迹、诺言等环境，过度注重低价，轻忽综合实力，最后选择了一个其实不“靠谱”的社会本钱，这就成了将来合作期各类风险产生和掉控的泉源。

实行机构选择社会本钱不敷稳重和科学致使扶植期风险产生的环境其实不鲜见，案例一的中标人是报价最低而非最优的社会本钱，为后面融资不到位埋下了隐患；笔者近期接触的某县国度贮备林PPP项目，潜伏社会本钱结合体成员之一在资历预审前已根基损失投资能力，但实行机构并未和时领会到该环境，致使社会本钱中标后项目弃捐。

（二）实行机构缺少专业气力和经验

PPP项目标实行机构通常为当局的行政或事业单元，常常缺少项目扶植治理和合同治理的经验和相干的人材，假如不依托专业机构的气力，很难和时意想到项目面对的风险和发现问题，也就没法和时采纳有用办法下降风险或解决问题。

两个案例中的实行机构都是当局的本能机能单元，自己项目治理经验不足，也未依托专业的咨询机构，致使：案例一中实行机构对项目公司未落实项目资金的风险熟悉不到位，案例二中实行机构迟迟未发现项目呈现的资金调用问题。两个案例都申明了实行机构缺少专业气力和经验是项目扶植期风险难和时化解的主要缘由，实践来看项目实行阶段专业机构的介入更加主要，更需要选择真正有实力的咨询公司来帮忙当局晋升项目治理能力，填补当局经验的不足。

（三）实行机构缺少风险防控抓手

PPP项目进入扶植期后，项目标投融资、扶植由项目公司负责，项目实行机构缺少对项目进行风险防控的手段，除一些情势上的平常监视治理外，仅剩下扶植期履约保函和项目监理这两个相对有用的抓手。假如这两个抓手再呈现问题，项目实行机构就更难以对项目扶植期风险进行防控。

两个案例中的项目公司均未依照PPP合同商定提交扶植期履约保函，案例二中的监理单元也被社会本钱“拉拢”，致使项目呈现了严重问题。实行机构缺少风险防控抓手，特别是缺掉扶植期履约保函和项目监理两个有用的风险防控抓手，会间接致使项目扶植期风险掉控。

（四）实行机构监管不到位

对年夜部门PPP项目来讲，中标社会本钱是PPP项目公司的年夜股东，项目公司的董事、高管等焦点岗亭年夜部门是由社会本钱的中层治理人员兼任，某种意义上项目公司与社会本钱是“一家人”。这类环境自己并没有甚么问题，但却对项目实行机构的监管能力提出了更高的要求。作为PPP项目标最直接和最主要的监视治理者，项目实行机构该当依照《PPP合同》商定，在项目扶植期在依托专业气力下对项目公司履约环境、项目施工进度、项目资金利用环境进行有用的监管。

实际中，项目实行机构常常只要看到项目如火如荼的施工，就会放松对其他方面的监管，案例中项目实行机构对项目公司未提交履约保函、施工进度慢、未落实资金等问题的监管不到位，未和时发现问题或发现问题也未和时采纳办法，致使风险产生后没法和时获得节制，终究当局不能不面临各类困难。可见，实行机构监管不到位是项目扶植期风险没法获得和时节制的另外一个主要缘由。

3、扶植期风险防控办法

作为当局和社会公家，更存眷和想看到的是项目顺遂的建成投入利用，而不是扶植期风险产生后对社会本钱的赏罚。项目实行机构若何有用的防控PPP项目扶植期风险，顺遂的完成项目扶植，连系上文说起的缘由，笔者认为可以从以下几个方面入手。

（一）高度正视社会本钱的选择

社会本钱是PPP项目中最主要的脚色之一，是PPP项目可否顺遂实行的根本。一个靠谱的社会本钱可以或许包管项目扶植顺遂，可以或许让实行机构和当局“省心”；而一个不靠谱的社会本钱会给项目标实行带来多种风险，让实行机构和当局“糟心”。

所以，实行机构必需高度正视社会本钱的选择，以效力和成果为导向，充实进行市场测试和摸底，领会清晰潜伏社会本钱的布景、事迹、投融资能力、诺言等，并公道简直定项目价钱。因为精神有限、项目进度要求急等各类缘由，实行机构常常没有精神去做好选择社会本钱的工作，这时候就该当依托咨询机构的气力。实行机构选择的专业咨询机构该当周全领会PPP的成长过程和纪律、领会全国的经验教训和动态、内部有壮大的撑持系统、有经验丰硕的咨询专家，并该当协助实行机构充实调研摸底，如许才能选择到靠谱的社会本钱。

（二）提高项目治理的专业能力

实行机构缺少专业气力和经验是项目扶植期风险掉控的主要缘由，提高实行机构项目治理的专业能力可以或许有用的提防项目扶植期风险的产生，可和时的解决项目扶植期呈现的问题。

作为项目实行机构，可以采纳以下办法提高项目治理专业能力：一是依托行业主管部分成立具有专业能力的项目专班，好比借调专业人员协助项目治理；二是有针对性的组织人员加入培训进修，提高项目治理能力；三是需要时该当礼聘第三方专业机构协助进行扶植期项目治理。

（三）“握紧”扶植期履约保函

扶植期履约保函是实行机构进行项目扶植期风险防控的有力抓手之一，也是对项目公司和社会本钱有力的制约。一旦项目公司背约，实行机构可以直接提取履约保函来进行风险措置。是以实行机构该当“握紧”扶植期履约保函，需要时可把保函作为签约或项目开工的前置前提。

项目现实运作中，斟酌到项目公司成立不久，从金融机构开具履约保函比力坚苦，是以可以采纳变通的做法。签约前先由中标的社会本钱提交扶植期履约保函，待项目公司的履约保函提交后，再退还中标社会本钱的履约保函；另外扶植期履约保函额度也该当与项目投资额匹配。

（四）礼聘公道的监理单元

监理单元作为第三方监视机构，对项目扶植进程、质量进行监视治理，是实行机构防控项目扶植期风险的另外一主要抓手。一般PPP项目标监理单元是由实行机构经由过程当局采购礼聘的，理论上讲该当对实行机构负责，但因为监理费用凡是由项目公司付出，所以监理单元很难做到完全对实行机构负责，这也是案例二中监理单元伙同施工单元虚报工程量套取工程款的缘由。

为了包管监理单元真正成为实行机构进行项目治理的有用抓手，起首礼聘的监理单元必需公允公道，与社会本钱不存在联系关系关系；其次可以在监理费用付出机制长进行放置，例如由项目公司将监理费暂存在项目实行机构，由实行机构付出给监理公司；最后实行机构对选择的监理机构要有一票否决权，监理进程中不满足的，实行机构应有官僚求改换监理机构，监理机构要按期向实行机构报送监理功效。

（五）优化监管机制，提高监管科学性

逻辑上讲，项目公司是PPP项目标甲方，该当在扶植期负责项目投融资、扶植IM体育app，并承当响应风险，多个政策文件也强调当局要实现本能机能改变，从项目标直接实行者变成监视和治理者。但实行机构也该当清楚熟悉到项目风险一旦产生，大都环境下会传递给当局。针对PPP项目扶植期呈现的问题，实行机构该当正视扶植期合同治理，优化项目监管机制，提高监管科学性，依照《PPP合同》商定，采纳现代监管手段，成立和利用《PPP全生命周期治理系统》，做到“该管的管好，不应管的不管”，对项目进展进行及时阐发，发现问题和时提示和时解决，以实现项目扶植期风险的有用防控和扶植效力的晋升。

具体可以采纳的办法有：一是对项目要害节点进行严酷把控，例如本钱金到位时候、融资交割完成时候、施工进度节点等，避免呈现案例一中的未落实资金就施工的环境；二是与项目公司协商成立项目扶植资金治理机制，例如项目年夜额的资金支出需要实行机构承认后方可付出；三是成立项目环境报送机制，要求项目公司报送施工打算和内容，以便和时把握项目工程进展；四是拜托审计部分对项目进行跟踪审计，和时发现并解决项目存在的问题。

（编纂：Nicola）